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在新农村建设与农村水利技术论坛上的讲座第三期
赵竞成:农村水利在社会主义新农村建设中的地位、作用与主要任务(第三期)
2006年10月27日
  必威体育app官网     课题组  
    编辑:管理员 归档时间:2006/11/1    

 农村水利是指为提高农业生产能力、改善农民生活条件和农村水土环境服务的水利措施。随着农村经济社会的发展,农村水利不断被赋予新的内容,承担着愈来愈多的任务,由原来单一为农业生产服务的农田灌溉排水,逐渐扩大到同时为农民生活、农业生产和农村环境提供涉水服务的广泛领域,成为增强农业抗御自然灾害能力,改善农业生产条件、提高农民生活水平、保护和改善农村生态环境的基础设施,为促进农村经济社会发展提供不可或缺的物质保障。由此可见,农村水利与建设社会主义新农村有着十分密切的关系。

建设社会主义新农村既是我国农村发展的长远目标、又是一项十分紧迫的现实任务。建设社会主义新农村涉及“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等多方面要求。这些内容和要求,拓宽了农村水利服务范围,对农村水利的服务能力和标准要求更高了。新的形势、新的要求,需要进一步加深对农村水利在新农村建设中的地位、作用与主要任务的认识。本报告试图在这方面做出尝试。文中提到的农村水利是一个广义概念,涉及为农村发展提供直接服务的水利领域。

1 对建设社会主义新农村重大意义的初步认识

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务, 2006年中央以“一号文件”颁布了《必威体育app官网:国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,为建设社会主义新农村指明了方向,提出了具体要求。课题组在学习有关文件中感到,建设社会主义新农村是党中央高瞻远瞩、统揽全局做出的重大战略部署,必须深刻领会,认真贯彻落实。社会主义新农村建设需要农村水利的基础性保障,同时农村水利在新形势下的任务也将丰富新农村建设的内容,促进农村全面建设小康社会目标的早日实现。

1.1 社会主义新农村建设的时代意义

建设社会主义新农村,在我国曾多次提出过。早在20世纪50年代,为了早日实现国家富强,党中央就提出了“建设社会主义新农村”的奋斗目标。60年代初,为减轻城镇粮食供应压力,国家曾动员城市知识青年上山下乡,建设社会主义新农村。改革开放以来,党中央又多次提出建设社会主义新农村的要求。党的十四届六中全会提出:“要以提高农民素质、奔小康和建设社会主义新农村为目标,开展创建文明村镇活动”。近些年,中央把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重,放到更加突出的位置。党的十六届五中全会再次提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。

与以往不同的是,这次提出建设社会主义新农村,既把它作为长期努力的方向,又把它作为经济社会发展新阶段的紧迫工作任务,具有鲜明的时代特征。主要表现在:我国人均GDP已达到1700美元;农业与非农产业的产值结构大约为15∶85;农业与非农产业的就业结构大约为50∶50;城镇化水平为40%。“十五”期间,我国GDP的总量由8.9万亿元提高到18.23万亿元;财政收入由1.34万亿元,增加到3.16万亿元;居民储蓄由6.4万亿元,增加到14.1万亿元;全社会固定资产投资由3.29亿元,提高到8.86亿元。这些指标表明,我国已进入工业化中期阶段,综合国力显著增强。根据工业化国家的发展经验,这时的政策取向应该强调工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村的协调发展。经济社会发展到这个阶段,不仅客观上有需要,并且也初步具备了现实的可能性,对城乡经济社会发展进行结构性调整,对农村发展给予重点倾斜。当前正在进行的建设社会主义新农村目标更加明确、任务和内容更加丰富、要求更加具体,各方面的保障条件更加有力。

1.2 社会主义新农村建设是我国全面实现小康社会的切入点

全面建设小康社会是指要在本世纪前20年实现惠及包括广大农村人口在内的全国十几亿人的更高水平的发展目标,进入新的社会发展阶段。目前我国的小康社会还处于低水平、不全面、发展很不平衡的阶段。

据2003年国家统计局的资料分析:从农村的全面小康实现程度看,2002年农民人均可支配收入的实现程度只有5.8%,是全部18个指标中最低的几个指标之一。今后每年必须递增6%,到2020年农民人均纯收入才能达到预测全面小康6860元的水平,要做到这一点难度非常大。另据有关预测,按照目前农村经济社会发展速度,到2020年,东部地区农村全面小康的综合实现程度仅能达到30.8%,中部地区只有9.8%,而西部地区还达不到2000年初步小康的全国平均水平。由此可见,2020年农村实现全面小康的任务非常艰巨。

我国农村经济社会发展处在艰难的爬坡和攻坚阶段,没有农村的全面小康,就没有全国的全面小康。建设社会主义新农村是实行“工业反哺农业,城市带动农村”、调整社会公共资源配置的载体,是我国全面建设小康社会的切入点。

1.3 社会主义新农村建设是巩固农业基础地位的重大举措

改革开放以来,虽然我国经济社会发展取得了举世公认的伟大成就,农村面貌发生了明显变化,但也存在农村基础设施滞后、粮食生产波动、农民增收困难、农村环境恶化等问题。农业综合生产能力不足、农业基础地位不稳的问题,不仅直接危及国民经济的持续、稳定、协调发展,也影响农村社会的稳定。2004年农民人均纯收入2936元,比上年增长6.8%,是1997年以来的最高增幅,其中农业增收对当年农民增收的贡献率达到56%。2005年由于粮食增产幅度没有2004年那么大,粮食价格也没有继续大幅度上涨,农业增收对农民收入增加的贡献率有所下降。尽管近些年全国农民平均纯收入中的非农收入已占1/2以上,但对于我国中、西部广大农村地区而言,农业生产目前仍然是农民收入的基本来源。

随着经济社会的快速发展,我国的工业化与城镇化进程会继续推进,但是这丝毫改变不了农业在我国的基础地位。“民以食为天”,在我国这样一个十多亿人口的大国,农业无可替代地要满足社会全体成员对农产品品种、数量、质量等各方面日益多样化的需求,承担着保证国家粮食安全的责任;即使到2020年城镇化比率由目前的43%提高到60%,还有大约6亿人口生活在农村,农业仍将是他们就业谋生并赖以生存的产业。因此需要有切实有效的措施进一步发展农业生产,增加农民收入,把广大农村建设好。提出建设社会主义新农村明白无误地表明了党中央对巩固和加强农业基础地位的决心。

1.4 社会主义新农村建设是构建和谐社会,促进经济社会可持续发展的必然要求

威胁我国经济保持平稳持续增长的关键之一是国内消费需求不足,主要原因是农民收入低,农村市场启动不起来。与此同时,城乡发展失衡已经影响社会的稳定,城乡居民收入由1978年的绝对差距209元、相对差距2.57:1,扩大到2005年的绝对差距7283元、相对差距3.22:1。在享受政府提供的教育、医疗、文化等公共服务方面,农村居民与城市居民的差距更大,甚至超过了收入方面的差距。我国农村人口所享有的公共产品和公共服务水平甚至远远低于人均GDP低于我国的一些发展中国家。国际经验表明,能否保持工农之间、城乡之间的协调发展,直接关系着国家现代化的成败。建设社会主义新农村,就是要缩小农村发展与城市的差距,让亿万农村居民和城市居民一样共享经济社会发展的成果,保持经济社会可持续发展。

2 农村水利在社会主义新农村建设中的地位与作用

我国是一个传统的农业大国,农村人口占全国人口的70%左右,同时又是一个水旱灾害频繁的国家。农村水利作为提高农业综合生产能力、改善农村生态环境与农民生活条件的基础设施,在发展农业和繁荣农村经济中有着十分重要的地位作用,历来受到党中央、国务院的高度重视。经过几十年的建设,我国农村水利取得了举世瞩目的巨大成就,为我国农业和农村经济社会发展提供了不可替代的基础保障作用。

2.1 农村水利发展成就

一是开展了农村饮水解困工作,累计解决了2.8亿农村人口饮水难的问题,目前得到自来水(含农村简易自来水)服务的人已占农村总人口的40%,在此基础上,农村供水工作的重点转向了以保障饮水安全的新阶段。二是开展了大规模的灌溉排水基础设施建设,使全国灌溉面积从2.4亿亩发展到9亿多亩,其中旱涝保收农田达到6.1亿亩,全国70%的低洼易涝农田、70%的盐碱耕地和1/3以上的渍害低产田得到了不同程度的治理,农业抗灾能力的增强和生产条件的明显改善,使得占全国耕地面积43%的灌溉面积提供了全国粮食总产量的70%、经济作物总产量的80%、蔬菜总产量的90%。三是大力发展农村小水电,全国一半以上的县开发了农村水电,共建成653个农村水电初级电气化县,累计使近5亿无电人口用上了电。四是通过农村生态环境治理项目的实施,对92万平方公里水土流失面积进行了治理,其中综合治理24万多平方公里,封育保护面积60万平方公里,使水土流失区的1200多万贫困人口解决了温饱;在牧区共发展灌溉饲草料地1100万亩、人工改良草场灌溉510万亩,为4亿多亩天然草原实施季节性休牧、轮牧和禁牧提供了条件。

农村水利的巨大成就,为农村全面建设小康社会和社会主义新农村奠定了坚实的物质基础。

2.2 农村水利在社会主义新农村建设中的地位与作用

在建设社会主义新农村中,农村水利的服务范围更宽,服务标准更高,任务更加紧迫,责任更加重大。

(1)农村水利是发展农业生产的基础保障

洪涝干旱灾害频繁是制约我国农业综合生产能力提高和农民收入稳步增加的主要因素之一。受大陆性季风气候影响,我国降雨时空分布不均匀,一半以上国土面积属于干旱或半干旱地区,天然降水不能满足作物的生长需要,需要灌溉补充,尤其是西北内陆地区极度干旱,“没有灌溉就没有农业”。南方地区虽然雨量充沛,但降雨时空分布不均,季节性干旱与集中降雨造成的涝渍灾害仍对农业生产构成威胁。我国耕地资源匮乏与质量不高并存。人均占有耕地1.41亩,只有世界人均水平的1/3,全国约1/3的县低于国际公认的人均耕地0.8亩的警戒线;由于建设、灾毁、生态退耕等原因,耕地持续减少,仅2003年一年就净减3800多万亩(其中生态退耕3300多万亩);同时耕地中的坡耕地、风沙旱地、渍涝盐碱耕地等中低产田比例较大,约占1/3。我国水资源短缺与利用率低并存。水资源人均占有量仅为世界平均水平的1/4,灌溉水的利用率只有45%。农业干旱缺水情况日益严重。全国农田受旱面积由20世纪70年代的平均每年1.7亿亩,增加到90年代以来的年平均近4亿亩,其中成灾面积占一半左右。以2000年为例,大旱使粮食总产量比上年少收9%。种种不利的自然条件,对我国农业生产发展构成了严重制约。

随着我国农业结构战略性调整和优质、高效、现代农业的发展,种植业从过去以粮食为主、兼顾经济作物的二元结构,逐步发展为适应整个经济社会发展需要的粮食作物、经济作物、饲料作物全面发展的“粮、经、饲”三元结构。农业对灌排基础设施的依存程度更高,对灌溉保证率和灌水方法与技术提出了许多新的要求。

实践表明,没有农村水利的基础保障,农业生产就不可能稳定,农业综合生产能力就不能进一步提高,农村水利在我国农业生产中始终占有重要地位,发挥着不可替代的保障作用。

(2)农村水利是提高农民生活水平和繁荣农村经济的必要措施

农村饮水安全事关几亿农村人口的身体健康和生活水平提高,也是农村全面建设小康社会的主要任务之一。目前我国农村仍有3.2亿人饮用氟、砷、铁、锰等有害物质超标、或者苦咸水受到污染的水。让农民喝上符合国家饮用水卫生标准的水,不仅是农民的迫切要求,也是建设新农村的有机组成部分。农村水利在完成这一艰巨历史任务中扮演着重要角色。

我国有800多个县具有小水电资源条件。农村水电担负着提供照明、机电排灌和县乡工业用电的任务,有的还向国家电网输送电力,减轻了大电网的供电压力,改善了电力工业布局。已建成的653个农村水电初级电气化县基本上都实现了人均用电量、国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入等“5年翻一番”、“10年翻两番”的目标,发展速度明显高于全国平均水平。实践表明,农村小水电确实是繁荣老少边穷地区、解决贫困山区 “三农”问题的有效措施。

(3)农村水利对保护和改善农村生态环境起着重要作用

由于特殊的自然地理和社会经济条件,水土流失成为我国主要的环境问题。全国有水土流失面积356万平方公里,西南地区的石漠化、西北地区的荒漠化、东北黑土区的黑土流失,以及遍布全国的坡耕地水土流失等,不仅制约了当地农业和经济社会的发展,而且使农村生态环境日趋恶化。经过几十年来坚持不懈的努力,全国已累计完成综合防治水土流失面积92万平方公里,在60万平方公里封育保护面积中,有一半达到初步修复。全国累计整治坡耕地4.8亿亩,整治后亩均增产粮食约75公斤。据测观,由于水土保持,黄河流域年均减少入海泥沙近3亿吨;黄土高原已建成淤地坝11.3万座,淤地造田450万亩,成为农业增产和农民增收的短平快措施。

据试点资料,平均每亩灌溉饲草料地的产草能力相当于20-50亩天然草原的产草量,可为4个羊单位提供半年的饲草料,配合围栏、禁牧、休牧和划区轮牧等措施,能使40-100亩天然草场休牧4-6个月,为充分发挥大自然的自我修复能力,使草原生态得到有效保护和恢复提供了基础保障。实施上述措施仅几年时间,一些退化沙化草原盖度就从原来的10%-25%提高到15%-40%,草群平均株高增加20-30cm。

发展农村小水电可以以电代柴,巩固退耕还林成果,据有关资料介绍,平均每千瓦小时用电量可减少薪柴消耗4公斤,保护森林面积0.01亩,减少二氧化碳排放1.2公斤、二氧化硫排放0.03公斤。

(4)农村水利是促进农村社会主义精神文明与民主政治建设的重要载体

几十年来,各级党委、政府坚持不解地组织农民大搞农田水利基本建设,在改变山河面貌的同时,锻炼和培育了农民自力更生、艰苦奋斗、互助合作、乐于奉献的宝贵精神和优良传统,涌现出一批代表社会主义新中国时代精神的典型。如河南林县的红旗渠精神以及山西大寨精神,就是其中的突出代表。这种精神不仅成为党和政府团结、带领广大农民大搞农田水利基本建设的精神支柱和动力,而且对全国人民在十分艰苦的条件下节衣缩食、奋发图强、勇于拼搏、自力更生开创社会主义建设新局面起到了巨大的鼓舞和推动作用。在建设社会主义新农村的今天,这种精神仍然是十分必要的。不仅目前需要继续发扬过去的好传统,即使再过几十年,国家实力更强、农民更富裕的时候,也还是要强调继承和发扬这种精神。

近年来,以农民用水协会为主要形式的“一事一议”、民主管理、自主管理等做法和试点,取得很好效果,引起许多地方和有关部门的重视。它不仅调动了农民治水管水的积极性,也增强了用水户参与管理的民主意识和自主管水能力,对农村基层民主政治建设起到了积极的推动作用。据调查,最近三年新组建的农民用水协会是过去的两倍,参与农户有300多万个。

3 社会主义新农村建设中农村水利面临的问题和挑战

建设社会主义新农村,既对农村水利提出了许多新的任务和更高要求,又给农村水利发展提供了难得的机遇。但是目前农村水利还面临着不少困难和问题,与新农村建设的要求很不适应。

3.1 农村饮水不安全人口多,任务繁重且艰巨

2004年底,全国农村饮水不安全人口约3.2亿。其中,饮水水质卫生不达标的2.27亿人,水量不足、保证率低、取水不方便的近1亿人,全国4万多个乡镇中,有1/3缺乏符合标准的供水设施。广大农村地区的供水设施就更加简陋,目前所谓40%的自来水普及率,其中相当一部分只是做到水龙头入户,缺乏水质净化、消毒措施,对农民饮水要求构成极大危胁。解决农村饮水安全的难点所在:一是人口数量多;二是居民点分散;三是水源零散,受气候变化影响,很不稳定;四是水源保护难;五是农民经济承受能力低。这些因素造成大量分散小型饮水工程造价高、运行成本高、难管理,解决饮水困难和饮水安全的工作易出现反复。

3.2 灌排设施薄弱,制约农业综合生产能力的进一步提高

我国半数以上的耕地没有灌排设施,“靠天吃饭”,产量低而不稳,单产少则一二百公斤,多则也仅二三百公斤,只有灌溉农田的1/3到一半。近十年来每年农田受旱,少收粮食,损失主要来自“靠天吃饭”的耕地。

我国的农田水利工程大多建于20世纪50-70年代,普遍存在着建设标准低、工程不配套、老化失修严重等问题。这些问题导致许多灌区实际能发挥效益的面积比设计受益面积小约1/5,并且造成一些灌区中的中低产田比重大,有的占1/3。直接影响作物产量和经济效益的提高。“九五”后期,国家通过发放国债,加大了农村水利投入,使上述问题有所改善,但与需求相比仍有很大差距,甚至新建和改造的速度赶不上老化损坏速度。2000年编制的《全国大型灌区续建配套及节水改造规划》,打算用20年左右的时间完成任务,但按近些年的投入水平,完成这项任务至少需要50-60年。小型农村水利工程的建设与维护长期以来主要依靠农村集体和农民投劳集资,仅投劳折资每年约七八百亿元。取消“两工”后,投入缺口问题一直没有得到妥善解决。

3.3 水源污染,地下水超采,农村水生态环境继续恶化

据资料介绍,每年大约有1/3的工业废水和2/3的城镇生活污水未经处理直接排入江河湖库水域中,其中相当一部分进入了农村地区,造成地下水和地表水污染,北方一些地方中小河流几乎“有河皆干,有水皆污”。南方地区的河湖“60年代淘米洗菜,70年代浇水灌溉,80年代鱼虾绝代,90年代垃圾成灾”,这种状况直接威胁着广大农民的饮水安全和食品安全。

北方井灌区长期过量抽取地下水,地下水位持续下降,形成大面积地下水漏斗。地下水位的下降不但造成出水量减少,机井提早报废,而且致使一些地方地面沉降,沿海地区海水入侵。

目前全国约有200多万Km2水土流失面积需要治理,水土流失不但使山丘区耕地退化,土质脊薄,产量下降,农民贫困,还造成了河湖水库泥沙淤积。目前全国草地退化、沙化、碱化面积达20亿亩,约占草地面积的三分之一,并且每年以3000万亩的速度扩大。

3.4 管理体制不顺,经营机制不活,政策研究、法规建设滞后

改革开放以来,虽然农村水利改革取得一定进展,总结出许多经验,但是目前仍普遍存在工程设施产权不清、管理体制不顺、运行机制不活、管护责任不明、管理效率低下等问题。由于农村水利既是抗御灾害和改善农业、农村不利的自然环境条件的基础设施,又是促进农业增产增收的手段,特殊的性质决定了它与其它产业、事业在政策和管理体制上有着很大区别。长期以来,农村水利一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展,缺乏法律的规范,许多重大体制问题,一直缺乏清晰的政策界线。如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系;中央政府与地方政府的事权划分;已建成工程设施的资产监管和产权归属,公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿、工程的管护责任如何落实等缺乏明确的法律依据和政策规定。

3.5基础工作薄弱,地区之间发展不平衡,面上的小型工程建设尚未得到应有重视

农村水利建设的基础工作薄弱,建设规划缺乏法律约束力,造成一些项目决策随意性大,不能发挥资金的应有效益。按照社会主义新农村建设的要求衡量,农村水利发展不平衡已经成为新的突出问题。东部沿海一些地区正在谋划或积极推动农村水利现代化,而落后地区受制于恶劣的自然条件,还在为有无水利设施条件而发愁,这些地区缺乏经济实力,往往失去发展机遇。青海、贵州、重庆等省份,大中型灌区数量很少,难以享受国家的扶持政策。又如全国大型灌区续建配套与节水改造项目,尽管建设资金的中央与地方配套比例已经考虑了东、中、西部的差异,但由于各地经济发展水平和财政能力极不平衡,地方配套资金到位程度差别较大,许多地方配套资金几乎为零,工程建设任务只能打折扣。

国家重点支持了大型灌区骨干工程的续建配套与节水改造,但与之配套的田间工程的改造资金并未落实;国家即将启动中部四省大型排涝泵站的更新改造项目,但与之配套的排涝河道和排水沟道的整治还未提到议事日程上。对于工程受益范围内的农村来说,意味着公共财政的支持事实上打了折扣,农民并没有得到应该得到的全部公共服务。中小型灌区的续建配套与节水改造尚未全面展开,还有3000多万亩盐碱地和近1亿亩渍害低产田需改造,占国土面积46%的牧区的水利建设、广大旱作农业区的抗旱水源建设、农村地区中小河流治理等等,都排不到应有位置,但它们对新农村建设却是迫切需要解决的突出问题。

总之,以服务农业、服务农村、服务农民为己任的农村水利在社会主义新农村建设中任重而道远,需要有新的思路、更健全的政策法规,更科学的工作方法,更大的投入力度,来开展工作。

4 为新农村建设提供保障的农村水利发展主要任务与目标

正确把握社会主义新农村建设的时代特征,对于正确确定相应的农村水利建设任务至关重要。课题组认为,社会主义新农村建设不可能一朝一夕完成,而是要作为今后相当长历史时期的重要任务。因此,为社会主义新农村建设提供全面基础保障和服务的农村水利,也应当有长远安排。当前可以考虑的目标应当以中央确定的2020年全面建设小康社会为准。其具体目标可以概括为以下五个方面:

——让农村居民都喝上符合卫生标准的饮用水;

——农业生产条件进一步改善,达到农民人均占有1亩旱涝保收田;

——农村水生态、水环境恶化趋势得到有效遏制,使“塘变深、水变清、岸变绿”,坡耕地基本得到治理,沙化、退化草原普遍实行轮牧、休牧,农村人居环境得到改善;

——建立较为完善的农村水利建设和管理机制,促进实现“乡风文明”和“管理民主”;

——沿海发达地区初步实现农村水利现代化,为新农村建设提供坚实的基础条件,为其他地区积累经验、做好示范。

4.1 基本解决农村饮水不安全问题

尽快解决农村居民饮水不安全问题是社会主义新农村建设的一项艰巨而紧迫的任务。东部等经济较发达地区率先解决农村饮用水安全问题,有条件的地方尽早实现城乡统筹区域供水,提高农村自来水的覆盖程度,合理提高建设标准。“十一五”时期,重点解决高氟、高砷、苦咸和污染水以及严重缺水地区的饮用水安全问题,使农村饮水不安全人口比例减少1/3。此后,争取再用10年时间解决其它农村居民饮水不安全问题。

4.2 加快灌区配套与改造,进一步改善农业生产条件,增强农村抗旱能力

改善农业、农村基础设施状况,为发展农业生产,繁荣农村经济提供保障,是增加农民收入,让农民过上宽裕生活的物质基础,也是做好新农村建设其它事情的前提条件。主要任务目标是:

(1)加快灌区续建配套与节水改造

重点抓好已有灌区续建配套和节水改造,使农业生产骨干基地的基础进一步夯实。“十一五”期间全面启动426处大型灌区骨干工程的续建配套与节水改造,完成其中部分灌区的改造任务;扩大中型灌区续建配套与节水改造的范围,对面上的小型灌区配套改造逐步推开;做好湘鄂苏赣四省的排涝泵站及排水系统改造。到2020年,基本完成大型灌区和重点中型灌区的骨干工程续建配套与节水改造任务,并基本完成与之配套的田间工程改造;基本完成大中型排涝泵站及排水系统改造;对面上2/3中小型灌区进行配套和改造,使严重老化和不配套状况得到明显改善。通过上述措施,达到农村人口人均占有1亩以上旱涝保收高产农田的目标,使农业综合生产能力明显增强。

(2)加强山丘区抗旱水源工程建设

针对山丘区“靠天吃饭”的“望天田”较多,农业产量和效益低而不稳的情况,重点抓好以雨水集蓄为重点的山丘区抗旱水源工程建设,结合“坡改梯”,“淤地坝”等水土保持措施,到2020年,达到“人均占有半亩以上具有一定抗旱能力的基本农田”的目标,从根本上改善山丘区的农业生产条件,为农民稳定地脱贫奔小康创造条件。

(3)农村地区小型水库除险加固

建设新农村,要为农民发展生产、安居乐业提供防洪安全的基本保障。对农村防洪安全构成威胁的是量大面广的小型病险水库。目前8.2万座小型水库中,存在严重病险问题的有2.9万座。东部经济发达地区的部分省已开展了小型病险水库除险加固工作。“十一五”期间应扩大治理范围,到2020年,基本完成这项任务。同时还要对存在病险隐患,淤积严重的塘坝进行扩容、清淤,除险加固改造,消除安全隐患,增加蓄水容积。

4.3 加强农村生态环境建设

(1)疏浚整治中小河道

广大农村平原地区众多中小河流淤积污染情况日益严重,已经到了令人无法容忍的地步,但一直未引起足够重视。疏浚整治中小河流对于保护饮用水源,改善人居环境,建设新农村作用重大。主要内容是疏浚河道、整治河堤、净化水质、恢复生态;有条件的地方开展村镇生活污水排放治理系统建设,目标是“塘变深、水变清、岸变绿、家园变得更加洁净,农村面貌焕然一新”。这项工作应由沿海经济发达地区逐步向中部地区,从大城市郊区逐步到中小城市郊区,梯次推进。 到2020年,沿海经济发达地区和大城市郊区基本完成县乡河道疏浚,县级主要河道水质基本达到水功能区标准,建立完善的县乡河道专业化维护管理体系;中部地区县乡河道疏浚治理完成半数以上。其中,大中城市郊区以治理水环境、建设宜居村镇为目标;加强休闲观光、农家乐旅游管理;综合治理农村污水、垃圾,改造厕所,建设清洁小流域;以河道两侧及湖库周边为重点,保育植被,恢复湿地,清理河道垃圾、障碍物,严格管理河道采砂,发挥大自然的生态环境修复自净能力,恢复景观生态;对常年无水河道实行封河育草,达到有水则清、无水则绿的目标。

(2)建设灌溉饲草料生产基地

在有水源条件的地方,以水定草,以草定畜,发展灌溉饲草料地,解决好牲畜的饲草料供应问题,对天然草原实行轮牧、休牧、禁牧,逐步改善和恢复草原生态,是牧区新农村建设的主要内容之一。“十一五”期间,发展灌溉饲草地400万亩,到2020年,再发展灌溉饲草料地1200万亩,为能使大部分天然草场的植被恢复到80年代初的状况创造必要的水利条件。

(3)推进以小流域综合治理为主的水土保持建设

在加快完成正在实施的国家重点水土保持综合治理项目区基础上,加大坡改梯和淤地坝建设力度,改善水土流失区农业生产条件,促使农民增收,到2020年,使坡耕地治理程度达到80%左右,防治水土流失大见成效,农民生活水平大幅度提高,农村土地利用和产业结构趋于合理。治理重点在云南、贵州、四川、陕西、甘肃、重庆、湖北和山西等省。

(4)推广小水电代燃料生态环境建设

在社会主义新农村建设中,把农村水电建设同发展经济、退耕还林、生态保护、扶贫开发结合起来,不仅可以解决农民生活所需燃料和农村能源,而且可以减少砍柴,巩固退耕还林、封山育林成果,有效保护生态环境,促进地方经济发展和农民脱贫致富。“十一五”期间,重点解决生态环境特别脆弱地区的970万户农村居民的生活燃料问题,到2020年,解决1亿农村人口的生活燃料和农村能源问题。

4.4 推进发达地区农村水利现代化建设

当前实施的新农村建设是我国农村现代化长远目标的一个发展阶段。目前东部沿海经济发达地区的农村现代化和为其提供基础保障的农村水利现代化正在从试点逐步向面上推开。这一地区的农村水利率先现代化,可以为中西部广大地区农村水利现代化建设提供样板,积累经验,起到示范带头和辐射作用,带动其他地区农村水利现代化。

农村水利现代化就是用现代思想理念指导农村水利,用现代材料设备装备农村水利,用现代科学技术改造农村水利,用现代方法管理农村水利,使农业、农村有更强的抗御自然灾害能力,农业生产、农民生活、农村生态环境条件不断改善,大幅度提高土地产出率、水的利用率、水分生产效率、农村水利劳动生产率,实现水资源可持续利用、农业可持续发展。到2020年,东部沿海经济发达地区和中部的大城市郊区基本实现农村水利现代化。

4.5 完善农村水利建设和管理体制

农村水利建设与管理体制存在的种种缺陷,已成为制约农村水利发展的关键因素之一。因此,新农村建设中的农村水利,不仅是抓工程建设,要把更多的精力放到建设与管理体制的配套完善上。重点是用法律形式明确农村水利的性质、地位和作有,清晰界定政府、农民、社会等几方面在农村水利建设与管理中的责、权、利关系;建立科学指导发展农村水利的规划、立项、设计、施工、资产管理,运行管理等一整套制度;健全工程建设投资机制;解决让农民真正成为农村水利建设与管理主体,自主决策,民主管理,落实管护责任,运用灵活多样的经营管理方式管理农村水利,增加经营管理活力,提高效益的一系列政策。

5 几点建议

适应建设社会主义新农村的要求,完成农村水利的各项繁重任务,需要在思路、政策和工作上不断有所突破和创新。课题组提出如下几点建议:

5.1 各地编制社会主义新农村建设规划应充分考虑当地水资源条件,把农村水利基础设施建设作为重要内容

目前一些地方正在着手编制新农村建设的长远规划和“十一五”规划,这是十分必要的,它是指导和规范未来一二十年新农村建设的基本依据。我国各地自然和经济社会条件差异很大,规划中一定要充分考虑当地实际,充分考虑当地水资源条件,从农民的实际要求出发,尊重农民的意愿。依据新农村建设总体规划,再编制更具体的为新农村建设提供基础保障的农村水利发展规划,把农村水利基础设施建设纳入到新农村建设总体规划中,作为建设重点,统筹安排。

5.2 尽快制定农村水利法

发展农村水利事业,在某种意义上说,是政府职责、政府行为。同时,农民又是农村水利建设与管理的主体。在社会主义市场经济体制逐步完善,强调依法行政的今天,使用了几十年的政府号召、大搞群众运动兴修农田水利的方法,已愈来愈不适应形势要求。对于这项事关几亿农民的生产、生活,涉及中央和各级地方政府事权划分以及各部门分工,所需投资数额巨大,并且影响新农村建设长远发展的基础设施建设,必须用法律加以规范,使之走上法制、制度、正规、稳定发展的轨道。建议有关部门尽快着手《农村水利法》的立法准备工作,积极推动颁布《农村水利法》。

5.3 大幅度增加农村水利投入

粗略估算,完成上述农村水利建设任务,资金总需求超过1万亿元。除了以经营性为主的小水电站建设,可通过市场筹集资金外,其它投入只能由政府、农民、社会力量分担。如何筹集这笔资金,是个难题,必须在政策上有重大突破。课题组建议:

(1)大幅度调整财政支出结构

落实2006年中央1号文件提出的“国家财政支出存量适度调整、增量重点倾斜”的精神,建议在目前已有财政扶持农村水利发展资金作为存量资金,并且在2020年之前,每年从新增财政收入中拿出不低于0.5个百分点的资金作为专项扶持农村水利的增量资金,同时在下一年度把上一年度的增量转为存量,如此滚动增加,10年以后每年财政专项支持农村水利的资金即可达到500亿元以上的规模,成为切实解决农村水利建设资金短缺矛盾的主要措施。

(2)按照工业反哺农业、城市支持农村的政策精神,通过工业和城市供水水价附加0.1元/m3,用于必威体育app改造

在过去几十年工业化和城市化过程中,许多农业用水被无偿转给工业和城市,农业和农民为工业和城市发展做出了巨大贡献。现在工业和城市发展起来了,应该也有可能反哺农业,支持农村建设。以浙江为例,过去三十多年,有250座原先承担灌溉功能的水库转向城镇供水,用水量达16亿m3,约占目前农业用水的1/7。城市周边地区的水库,如北京的密云水库、河北的潘家口水库、辽宁的大伙房水库等都存在类似情况。农业用水转向为工业和城市发展服务,在当时的历史条件下,是正确的,可以理解,但在工业、城市发展以后,农业面临干旱饥渴,节水改造所需资金严重不足的情况下,工业和城市应对农业和农村有所补偿。如果城市和工业用水现行水价上附加0.1元/ m3,专项用于支持必威体育app,粗略估计每年可筹措资金约100亿元。

(3)通过农民用水协会,采用“一事一议”和自愿、民主的决策方式,解决小型农村水利工程运行维护需要的用工和资金来源

全国上千万处小型农村水利工程以及大中型灌区的田间工程,每年维护、清淤、水毁修复、改造等需要大量用工和资金。政府不可能把它们都包揽下来。作为农村水利建设和管理主体的农民,理应承担主要责任和义务,政府只酌情对其中的部分(如水毁修复、更新改造、材料设备等)给予补助。这些投工和筹资,不是政府强加给农民的额外负担,而是保持农村小型水利公益基础设施功能长久发挥作用所必需的。关键是转变方式,从“政府要农民做”变成“农民自己要这样做”。实践证明,农民用水协会适合担当这一重要角色,解决“一事一议”的组织者缺位的现实问题。

(4) 督促落实对大中型灌区公益性运行损耗和政策性经营亏损补偿的财政政策

农村水利大多为农业生产和农村社会提供公共产品和公共服务,具有较强的公共属性,其中大中型灌区骨干工程承担着大量应由公共财政支付的公益性社会服务,其公共属性更为突出。另一方面,为了适应农民的承受能力,地方政府批准的农业水价低于供水成本,造成政策性经营亏损,使大中型灌区专业管理长期处于举步维艰,进退两难的处境,成为影响新农村建设的巨大隐患。2002年国办发45号文《水利工程管理体制改革实施意见》中提出了准公益性工程应由财政给予补贴的政策,但落实得很慢,在一些地方几乎没有进展。建议有关部门组织力量督促检查落实。

5.4 对农村水利基础设施状况进行一次全面的摸底调查

新中国成立以来,除了曾对政府专管机构管理的国有水利工程设施进行过几次普查外,还未开展过农村水利的全面普查工作。目前对上千万处各类农村水利工程的设施状况、效益发挥情况、资产管理状况、管理体制改革情况、制约效益发挥的障碍和原因等等,缺乏系统准确的掌握。为了更好地为新农村建设提供支撑和保障,更科学地推动今后农村水利的发展,有必要对全国农村水利基础设施状况进行一次全面的摸底调查。

课题负责人:李仰斌、冯广志、赵竞成

课题组成员:龙海游、冯广志、刘丽艳、李仰斌、杜秀文、吴玉芹、张玉欣、赵竞成(按姓氏笔画)

                                                                              

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