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在新农村建设与农村水利技术论坛上的讲座第六期
闫冠宇:对不同经济社会发展阶段灌溉排水事业发展的认识(第六期)
(2007年1月)
  必威体育app:农村水利司     闫冠宇  
    编辑:管理员 归档时间:2007/2/15    

中国是世界上水资源最紧缺的国家之一。虽然雨热同季的气候条件,为中国农业的发展创造了有利条件,但由于降雨集中,时间和空间分布不均,且与人口、耕地分布不相匹配,中国历来水旱灾害频繁。据历史记载,在公元前206年至1949年的2155年间,中国共发生大的水灾1092次,大的旱灾1056次,水旱灾害造成的死亡人数占所有灾害死亡人数的51%,相应的经济损失十分巨大,难以估算。“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”,特定的自然条件决定了防洪、灌溉、排水等水利工作在中国经济社会发展、生态和环境保护中有着十分重要的地位和作用。为了减轻干旱的侵袭,中国农业高度依赖引水灌溉,发展的灌溉工程远远多于西方国家。我国唐朝以前修建的灌溉工程每百年为10-16处,唐朝以后的1300多年里,每百年修建的灌溉工程大幅度上升,到1820年灌溉面积占耕地面积的比例达到30%,而同时期印度这一比例只有3.5%,可以说,没有哪一个国家像中国这样投入大量的资金和动员大量的劳力进行大规模的灌溉工程建设。灌溉排水的发展在中国具有大规模和经常的性质。

灌溉与排水是指用人工手段克服自然降水不足或过多而给农业带来的不利影响,调节区域水资源和土壤水分状况,防治旱、涝、渍、盐碱等灾害,以促进农业稳产、优质和高产。从二十四节气就可以看出灌溉的重要性,有关降水的有雨水、谷雨、小雪、大雪、白露、寒露、霜降等,反映物候的有惊蛰、清明、小满、芒种等,这也反映了作物生长期和需水规律。自古至今,灌溉排水事业在促进中国农业生产和农村经济社会发展乃至国民经济与社会发展中都具有重要的地位和作用。

灌溉排水事业的发展与经济发展和社会进步有着密切的关系,一方面,在不同的经济社会发展阶段,由于经济社会发展水平不同,对灌溉排水事业发展的要求不同,灌溉排水事业在经济社会发展中的地位与作用也不同,所表现的特征也不一样;另一方面,不同的灌溉排水事业发展水平和模式对经济社会的制约程度和保障程度也不同。因此,充分认识不同经济社会发展阶段灌溉排水事业的发展状况,对正确把握未来灌溉排水事业的发展方向和重点,以促进经济发展与社会进步有着重要意义。而认识中国灌溉排水事业的发展,必须用历史的眼光来认识,以得到借鉴和启发;用现实的眼光来认识,以取得经验和教训;用未来的眼光来认识,以获得信心和动力。

一、古、近代中国灌溉排水事业的发展

(一)夏商至秦汉(公元前21-公元3世纪)

中国灌溉的历史与文明历史同样悠久,这是特有的自然环境决定的。灌溉起源于中国进入以农耕文明为特征的奴隶制时期。据考古发现,在4000多年前的殷商时期就出现了灌溉渠系,当时甲骨文中出现井和田的符号“田〈〈〈”,意指田边的水沟。在西周时期,有井与渠道的田被视为王权统治下的理想田制。春秋齐国政治家管仲说:“善为国者,必先除其五害”,其中水旱灾害列为五害之首,管子的这句古训沿用几千年,至今仍然适用。

经过春秋战国数百年的诸侯争霸战争,只剩下齐楚燕韩赵魏秦七国称雄天下。这些国家有一个共同点,就是都有发达的农业和数量较多的灌溉设施。强大的集权统治与战争的刺激,又拉开了大型灌溉工程建设的序幕,其中魏国、秦国和楚国是兴建水利工程最多、规模最大的国家。许多工程因为有较好的自然条件、规划合理的工程设施,为后来发展成大型灌区奠定了基础,成为有多方面效益的公共工程,由它供水的地区则成为繁荣数百年乃至数千年的经济区。如魏国的引漳十二渠(今河北磁县和临漳县)使邺城在后来的魏晋时期,作为北方民族入侵中原的重要的政治和经济中心长达600多年。

战国末年,后起的秦国雄心勃勃地为其一统天下做好了充分的准备,其中包括两处重要的灌溉工程,即在秦国统治中心的关中渭河支流泾河上修建的第一座灌溉工程郑国渠和在长江上游岷江上修建的都江堰,这是这个时代标志性的两座水利工程,基于此,秦国以关中平原和成都平原为自己的根据地,得以卒并诸侯,统一中国。秦统一中国后,集权王朝的建立为规模宏大的灌溉工程建设创造了条件。在继之而来的汉朝,引漳灌区、郑国渠、都江堰都获得长足的发展,三个重要的经济区出现在黄河中下游和长江岷江流域。强大的汉朝将黄河下游的堤防延伸到入海口,灌区渠道上的闸门、输水隧洞以及以水流为动力的水碓也是这个时代与灌溉工程快速发展同时出现的重要发明。

中国历史上灌溉工程建设的第一次高潮是在强大的汉王朝中期,即公元1世纪时,当时汉代疆域辽阔,远至西北屯田边疆(今中亚诸国和蒙古),近则都城所在的关中。都有灌溉工程,在黄河、淮河的中原腹地,既有规模宏大的江河干流引水工程,也有蓄积山溪雨洪的陂塘蓄水工程。国家一方面大力兴修灌溉工程,另一方面也开始了对灌溉管理制度的探索。

从公元前8-公元前1世纪,中国历史经历了思想和学术最活跃的诸侯列国并立的春秋战国,以及秦汉王朝大一统的中华帝国强盛期。这一时期黄河中下游流域是中国政治、文化、经济中心,集中了全国约40%的人口。至今仍卓然于世的一些灌溉工程就始建于这一时期和这一区域。此后,中国灌溉工程建设受这种影响持续时间达2000多年之久。

(二)三国至唐宋(公元3-13世纪)

自东汉末年起,到魏蜀吴三国鼎立,到短暂的西晋,再到南北朝,大约经历了400年的战乱,黄河以北是战争的中心区域。这期间灌溉发展有三个特点:一是由于战乱造成大量的人口南迁,中原科学技术随之传入黄河以南,使南方灌溉工程进入开创期;二是由于地方割据政权,使拥有大量土地的军阀豪绅们的庄园农业得以繁荣,人口的锐减和庄园经济的繁荣导致人们对机械的需求,用于灌溉和排水的简车及小型机具等开始进入庄园,当时的贵族以拥有这些机械作为炫耀其地位和财富的资本。一直到唐宋,这些机械才进入老百姓家;三是当时的政府集团,如三国时实力最强的曹魏、南北朝时期实力最强的北魏和西魏等,无不出于战争需要大举军事屯田,由此带动了区域灌溉工程建设和小型灌溉工程建设,以满足粮食生产需要。

在隋代中国重新归于统一的基础上建立起来的唐朝以及后来的两宋,是中国古代文明辉煌的朝代。这期间,长江中下游流域及太湖流域的农业经济地位日渐突出,全国经济中心的地位基本形成。在灌溉排水事业发展上,一是灌排工程进入持续发展阶段,始建于秦汉的很多工程在唐宋时期得以重建,许多灌区获得了空前的发展,如河套平原的引黄灌区、岷江流域的都江堰、太湖塘浦灌排工程体系等都演变为重要的水利区,支撑着区域农业与经济的持续繁荣;二是隋唐建立了从中央到地方的完善的水政管理体系,农田水利管理制度得到空前发展,以唐朝《水部式》和宋朝《农田水利约束》为代表的国家水法的颁布,也标志着中国古代水利行政管理进入了成熟期。可以说,唐宋时期是中国历史上灌溉工程建设的第二次高潮,相比第一次高潮,这次高潮,具有国家大幅度投入灌溉工程建设与灌溉制度和法律完善的双重特点。

唐朝的《水部式》是中国第一部综合性、全国性水利法规。这部法规涉及很多灌溉方面的内容,如对灌区的基本设施及其运行操作规定得详尽明确(用水制度、建筑物设置等);对灌区机构及其人员配置具有十分细致的规定(渠长、斗门长等);提出了一些反映现代水权和用水优先原则的概念(水资源的多目标、航运-灌溉-加工);重视灌区设施的维护(农民出工)等。《水部式》成为后来各朝各代制订国家水利法规的范本。

宋朝《农田水利约束》(农田利害条约)是中国第一部农田水利法规,是一部鼓励和规范农田水利建设的行政性法规。其主要内容是:鼓励兴办水利、修复毁坏水利工程;对跨地区水利工程进行权责分配;对兴修水利者,予以经济上的奖励和支持。由此,出现了“人人争言水利”的局面。

(三)元明清至民国(公元1271-1949年)

在长达640年的元明清时期,中国灌溉工程普遍发展,东南的福建、海南、台湾,西南的云南、贵州,西北的新疆、内蒙、宁夏等地灌溉工程的增加势头超过以往任何一个历史时期,因地制宜的灌溉工程形式赋予了这一时期鲜明的时代和地域特点。如1821-1908年仅80多年新疆吐鲁番的坎尔井就新凿了400条。但由于明清两朝是我国古代社会逐步走上衰落的时期,因此国家用于灌溉工程建设的投资逐步减少,兴修工程的部分资金需要由受益户分摊,并且收益户还有出工纳粮分摊灌区运营费用的义务,但由此也促使了民间力量参与灌溉工程建设和用水管理的发展,由于民间自治力量的加强、民办、官民合办、官督民办的小型灌溉工程迅速增多,民间参与用水管理和水权分配迅速活跃,在国家保持对灌溉事务的控制力量的同时(重要灌溉工程的干支渠以上由官方机构管理,支斗口以下实行群众民主管理),民间力量获得很大发展,并与国家力量有机结合,使灌溉管理的水平达到古代社会的顶峰。

到清朝康熙年间,中国人口达到1亿,粮食产区快速扩展,即使是干旱的西北和寒冷的东北等地也普遍垦殖。这一时期长江中下游江汉平原和洞庭湖的圩垸、珠江三角洲的基围,成为继太湖围田之后持续时间最长、规模最大的水利区,并创造出“湖广熟、天下定”而著称的区域农业经济,对于中国社会的稳定和经济发展起着举足轻重的作用。

到了西风东渐的19世纪末至20世纪初,来自西方发达的水利科学、工程技术、水管理与法规制度,冲击着古老的传统灌溉排水。这一时期的一个鲜明的特点,就是在传统灌溉工程建筑形式枢纽布置、渠系布置、施工方法、灌溉管理等渐行渐去的同时,中国传统的精华开始进入西方科学家的视野,东西方截然不同的工程技术在灌溉方面出现了嫁接和融合。以李仪祉为代表的接受过西方教育又受东方文化熏陶的知识分子成为这一时期变革的推动者。如李仪祉主持修建的陕西“八惠”之首的泾惠渠是中国第一座应用现代水利技术建成的灌溉工程。

古、近代灌溉排水事业发展的特点:

三个典型阶段:五千年来,灌溉工程建设和灌溉用水权的分配机制经历三个典型期:秦汉时期,国家的作用主要体现在工程建设方面,用水权的分配机制初始建立;唐宋时期,国家作用不仅体现在工程建设,而且体现在制度建设上的作用突出,用水权的分配机制高度发展;明清时期,国家在工程建设方面作用减弱,转向宏观调控,民间投入增多,用水权的分配机制完善成熟。总的来看,在建设方面,国家投入主要受政治和社会经济发展影响,民间投入主要受需求影响;而管理和制度创新长远看影响不大,随着社会进步而不断完善,但短期受社会经济发展影响大。

不难理解,从秦汉到唐宋,社会生产力水平低,灌溉初始发展,由于战争、经济发展和统治者生活等所需,“工程稀缺”成为主要矛盾,修建灌溉工程的边际收益很高,因此前期“重建轻管”应该是政府“理性选择”,到了唐宋国家在制度建设上发挥了突出作用,也是“理性选择”,这一点可以从生产关系要适应生产力发展的水平来理解。从唐宋到明清,国家的作用趋向缩小,在社团层次上,民间自主管理已经取代了国家的作用,可以从两个角度来解释:一是政府投入减少(民间财富增强);二是人口剧增,灌溉面积大幅度增加,如果再象唐朝那样政府一直管到地头是不可能的,唯一的办法是采取民间自治,即用水户民主管理,只有这样才能降低成本。(秦汉人口高峰是西汉公元2年5959万人,唐宋时期是唐公元756年5292万人,明朝高峰是明公元1403年6660万人,从清朝初开始人口空前增长,从乾隆六年公元1741年的14341万人,增加到咸丰元年公元1851年43216万人。)

借鉴与启发:

----政治和社会稳定保障灌溉事业持续健康发展。在中国的历史上,王朝的周期更替和治乱循环,对农田灌溉事务有深刻影响。王朝衰败,则水利废弛,天下太平,必然大兴水利。只有在天下太平、国家稳定的时期,才可能形成完善的灌溉用水制度,一旦国家陷入混乱,已经建立的制度就会被破坏或中断,直到新的王朝建立才获得新的发展。反之,重视灌溉,经济就发展、社会就稳定,否则民不聊生、起义频繁、政权颠覆。中国历史上绝大多数的农民起义源于水旱灾害后的民不聊生。

----自古以来灌溉一直是保障粮食安全的重要基础设施。古代中国灌溉排水事务治理的基本任务,是缓解人口和资源(特别是耕地资源)比例失调这一矛盾,提高土地产出率,保证适应人口规模的粮食产出,实质上就是保障粮食安全。尽管灌溉面积不断增加,但由于人口增加,人均耕地占有量不断下降,在北宋以前,人均占有耕地10亩左右,到清朝中后期降到4亩以下。在这一任务的约束下,必须发展灌溉面积和灌溉制度,以提高灌溉系统的效率。不过这也说明了由于水的稀缺性程度的提高,促使了灌溉制度的健全,以保障用水效率的提高。

----灌溉在基本经济区的确立和迁移上发挥重要的基础作用。在古、近代史上,中国几个主要经济区的确立和几次重大迁移无不和灌溉发展有着十分密切的相关关系。在秦汉时期,由于郑国渠和都江堰这两个时代标志性的灌溉工程的建设,使黄河中下游和长江岷江流域成为中国当时主要经济区;唐宋时期,由于都江堰的进一步发展和太湖塘浦灌排工程体系的建设,使经济区转移至长江中下游流域及太湖流域;到明清时期,由于长江中下游江汉平原和洞庭湖的圩垸和珠江三角洲的基围,使经济区扩大到长江中下游和珠江三角洲。

----制度创新、法制建设对保障灌溉持续健康发展有着重要意义。如以唐朝《水部式》和宋朝《农田水利约束》为代表的国家水法的颁布,使农田水利管理制度得到空前发展,也直接造就了唐宋时期成为中国历史上灌溉工程建设的第二次高潮。制度和法律建设,一方面可以保障事业有序发展,另一方面可以弥补政府投入不足,从某种意义上讲,法律建设和制度创新对保障国家和社会对灌溉工程投入的影响是长期的和有约束力的,而某个朝廷增加投入只是短期的和随意的。

----不管是灌溉投入,还是灌溉制度建设,政府都担负义不容辞和举足轻重的作用。几千年来,灌溉发展的实践表明,灌溉不是一家一户的事,不是可以放在市场去经营的事,而是关系整个国家政权稳定、人民生活、经济发展、社会稳定的事情,虽然在不同的历史时期所表现的特性和个性有所不同,但总体上是一致的。可以这样说,政府对灌溉有所作为,灌溉发展,国家、社会、人民、经济受益,政府无所作为,国家、社会、人民、经济受损。

二、现代中国灌溉排水事业的发展

新中国成立以来,在短短五十多年里,中国经济、社会和政治变革可能浓缩了很多国家几百年走过的路。灌溉排水事业的发展从某种意义上讲,可以说既秉承了中国几千年的发展成就,又吸收了国外的先进经验,在此基础上取得了历史上从未有过的成就,可以说是前无古人。一是工程设施建设上,我们取得了古人几千年都没有取得的成就,如各类水库总库容达到5700多亿立方米,是几千年总和的近6倍,灌溉面积从1600万公顷发展到5600多万公顷,是几千年总和的3.5倍,机电排灌动力是1200倍,排水除涝面积从0到2500万公顷;每年在占全国耕地面积45%的灌溉面积上生产的粮食占全国总量的75%,生产的经济作物占90%以上。在中国人均耕地面积只占世界人均30%的情况下,我们的耕地灌溉率是世界平均水平的3倍,人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。以占世界6%的可更新水资源量和占世界9%可耕地的条件下,中国成功地解决了占世界22%人口的温饱问题,灌溉农业功不可没。灌溉事业的快速发展,最大的贡献之一是解决了由于人口快速增长对粮食需求快速增长的矛盾。二是在管理制度变革上,我们在对几千年管理变革过程的高层次重复后,通过古为今用、洋为中用,终于找到了未来管理创新的基本思路。

建国以来灌溉排水事业的发展历程与经济、社会发展和政治体制变革有着密切关系。从其本身的发展特点看,总的看大致可以分为三个阶段:

(一)第一阶段(1949-1980年)--工程大建设和管理体系建立时期

这一时期,中国经历了新政权的巩固、农村土地革命(1949-1952年,耕者有其田,私有财产转移,消灭剥削阶级)、农业合作化运动(1952-1956互助组、初级社、高级社,农民失去其对土地的直接权利束—合作社,建立中国特有的集体产权制度)、人民公社化(1957-1980,通过计划经济体制、统购统销政策和工农产品剪刀差等强制性制度安排,国家积累了工业建设所需要的巨额资金,最大程度地降低了国家经济建设的成本—土地征用和灌溉设施建设等)的变革。在集体经济模式时期,实施国家主导下的计划经济,农民从短暂的私有财产所有者变成集体的一份子,对灌溉事业的快速发展提供了体制和制度上的基础保障。

在灌溉工程建设方面,这一时期,土地革命使农民获得了实际农业生产收益,激发了广大农民的生产积极性和投工进行田间灌排工程的建设;农业集体化运动克服了小农经济生产中的服务体系问题,在国家财政支持和集体的安排下,广大农民投工投劳进行包括骨干和田间在内的灌溉工程的建设,迎来了历史上第三次灌溉工程建设高潮。在这次高潮中,国家、集体和农民个人三方面的积极性都被最大化地调动起来,虽然在人民公社的后期由于制度忽视了农民作为农业生产主体的利益,使这种高速增长进入缓慢和反复的状况,但五十、六十年代灌溉工程的建设为灌溉事业积累和打下了前所未有的丰厚底子。

在灌溉管理方面,建国之后,原来属于个体和互助使用的小型灌溉设施,逐步并归合作社和社队集体所有,由集体统一管理。对于受益范围跨乡、跨县或跨地区的大中型灌溉设施,组织专业机构在上级必威体育app:门的领导下开展工作。对大中型灌区,实施专管和群管相结合的民主管理体制。逐步建立了比较完善的灌溉的行政管理和分类管理体制:

行政性计划管理--行政管理体制基本构架:

灌溉管理在行政上是由各级政府的水行政主管部门负责。

----必威体育app:是国家水行政主管部门,负责农村水利的行业指导和宏观管理;

----水利厅负责本省水行政管理工作,并直接管理跨市的大型农水工程;

----市(地区)、县水利局负责一般农田灌溉工程的管理。

专业管理和民主管理相结合--工程管理体制基本形式:

----受益范围较大的工程或灌溉排水的水源及骨干工程由单独成立的专业管理机构管理(管理委员会或代表大会);

----支渠以下工程由管理站(支渠委员会)或村组等负责管理;

----小型灌溉工程由受益农户自主管理

----塘、池、井等小型工程,提倡农户自建自管

虽然在后期很多民主管理的制度“名存实亡”,但在前期的确发挥了重要作用,另外,这种管理制度也为今后灌溉管理的改革提供了基础和经验。

1949-1980 年,全国各地开展了大规模的塘坝、水库、引水工程、大中型灌区建设、机井建设,灌溉面积由1949年的2.39亿亩增加到1980年的7.33亿亩,年均增加1590万亩,是历史上灌溉面积增长最快的时期。

(二)第二阶段(1981-1990年)--工程萎缩、管理瘫痪的调整转型时期

这一阶段是中国改革开放的初期,建立在农民作为农业生产经济利益主体基础上的包产到户及家庭联产承包责任制的兴起,标志着人民公社制度的终结和农民权利的实现。家庭联产承包责任制的突出特点是,是在保留集体所有权的前提下,对集体土地实行个人承包和家庭式经营,农民不仅成为农业生产的主体,而且还成为农业生产剩余的独享者。因此,经济体制这个生产关系上的改革,以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,极大地调动了农民的积极性,农业经营更加精细,单产大幅提高,农业生产力水平得到迅速发展。但也是由于集体所有、个人承包和家庭经营的变革,给灌溉工程的管理带来很大问题。由于大多数支渠以下的灌溉工程仍然由村组集体管理,而使用者又是农户个体,灌溉工程和用水管理仍沿袭计划经济体制下的以政府和集体管理为主的方式,造成灌溉工程的建设管理和用水管理的责任主体出现 “缺位”和“错位”。

一方面,由于责任主体“缺位”和“错位”,农民对灌溉工程投入和投劳减少,维修养护积极性不高,加之财政体制改革,中央财政对灌溉工程建设和改造大幅度减少,以及灌溉水源、灌溉工程被工业和城市建设占用等原因,使本来设计标准不高、配套不全且已进入老化期的灌溉工程加速老化,大多数带病运行,不少已病入膏肓。此外,由于灌排设施老化、破损,也加剧了用水的无序和浪费,灌溉面积不断萎缩,农业效益持续下降。全国灌溉面积由1980年的7.33亿亩下降到1990年的7.26亿亩,年均下降65万亩。灌溉的萎缩直接导致农业成灾率的上升,1975-1979年农业成灾率为34.6%,1980-1984年上升到48.2%,1985-1989年到49.8%,并直接影响到九十年代,1990-1997年成灾率平均达到51%。

另一方面,由于责任主体“缺位”和“错位”,在支渠以下工程管理和用水管理基本处于瘫痪状态,而对于整个灌区建立起来的专管和群管相结合的民主管理体制,到这个时期,在很多灌区已名存实亡。

这一时期灌溉事业发展最大的失误:一是没有及时对灌溉工程进行改造,错过了最好的改造时期,按照灌排工程设计年限,对大多数建于五、六十年代的工程,如果在七十年代末和八十年代初期进行改造和配套,将事半功倍;而到了九十年代后期才启动改造,只能事倍功半。二是灌溉管理体制没有及时得以调整和改革,以解决农村经营体制改革后对灌溉工程和用水管理带来的管理“真空”问题。

(三)第三阶段(1991以后)--工程恢复、结构调整,管理改革,新体制形成时期

在经历1978—1988年的十年改革开放初期和1989-1991年的国民经济调整期后,1992年党的十四大把社会主义初级阶段理论明确纳入邓小平建设有中国特色社会主义理论体系之中,中国进入建国后一个新的经济社会发展期。社会主义初级阶段的论断包括两层含义,一是必须坚持而不能离开社会主义;二是我国的社会主义还是初级阶段,还没有从根本上摆脱贫穷落后的不发达状态。1997年党的十五大对社会主义初级阶段的基本特征和历史任务从九个方面作了概括,其中第二个方面指出社会主义初级阶段是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国,逐步转变为非农业人口占多数,包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段。一直到十六大提出全面建设小康社会,2006年党中央提出建设社会主义新农村,在近十几年来,对农业的基础地位问题基本形成以下观点:(一)农业是人类社会衣食之源、生存之本;(二)农业的发展是社会分工和国民经济其它部门成为独立的生产部门的前提和进一步发展的基础;(三)农业是一切非生产部门存在和发展的基础;(四)我国人口多,吃饭问题始终是第一件大事;(五)我国人口大部分在农村,农业对农村的稳定乃至这个社会的稳定至关重要。当然,重新形成对农业的认识主要来自于客观需要。如农业总产值占工农业总产值的比重由1952年的56.9%,下降到1962年的38.8%,1975年的28.2%,1990年的24.3%,1999年的16.1%;农业增加值占GDP的比重由1952年的50.5%,下降到1962年的39.4%,1975年的32.4%,1990年的27.0%,1999年的17.6%。虽然说下降是工业化进程中的一个必然现象,但其下降速度超过了任何一个发达国家工业化进程的任何一个时期,这也相应地带来了一系列问题的出现,如粮食问题、物价问题、二元结构问题等等。基于此,中央自1991年以后,特别是在二十世纪末出现粮食问题后,中央逐步加大对农业、水利的投入,包括灌溉事业在内的水利和“三农”工作进入一个新的恢复发展时期。

这一阶段,随着必威体育app官网技术的推广、节水示范县建设、大型灌区节水改造和续建配套工程建设、农业综合开发等项目的实施,全国灌溉面积由1990年的7.26亿亩增加到2005年的8.48亿亩,年均增加762万亩。截止目前,大型灌区续建配套与节水改造安排总投资205亿元,其中中央投资115.74亿元,对334处大型灌区进行节水改造。安排必威体育app官网示范项目中央投入22.78亿元,其中国债资金21.05亿元;安排牧区必威体育app官网2.2亿元。

相比前两个阶段,第三阶段灌溉事业发展的特点,一是农业、水利作为国民经济和社会发展的基础地位得到充分体现,中央财政逐步加大对灌溉事业的投入,灌溉面积得到恢复性增长;二是资源节约形成社会共识,灌溉发展由外延式发展逐步走向以节水增效为中心的内涵式发展和适当增量式发展相结合的路子;三是在建设和改造的同时,积极探索适应社会主义市场经济体制的灌溉管理体制和运行机制的改革,在充分吸收和借鉴国内过去管理体制的经验、教训和国外先进管理方式的基础上,通过试点和总结推广,初步形成新的灌溉管理模式。但总的从矛盾的两个方面看,重建轻管、重灌轻排、重量轻质、重点轻面、重骨干轻田间、重国家投入轻地方和民间投入的问题还没有得到根本解决。

经验与教训:

回顾建国以来灌溉事业发展,感到有几条经验和教训值得认真总结:

----坚持灌溉是农业乃至国民经济和社会发展重要基础设施的地位长期不动摇。一方面,灌溉是经济和社会发展的“先锋队”,在中国,有了坚实的灌溉基础,农业才能发展,工业发展的原始积累可能实现;另一方面,灌溉是经济和社会发展的“后勤队”,经济社会发展在不同阶段要求灌溉发展的结构上、在管理体制和运行机制上、在重点布局上、在发展模式上要作适当的调整,以适应经济社会发展要求。几十年的实践证明,不重视灌溉发展,经济社会发展就会出问题;灌溉与社会发展不协调,灌溉发展和经济社会发展都会出问题。

----充分调动所有相关利益者的积极性是保障灌溉持续健康发展的基础。灌溉最大的直接受益者不仅有作为农业生产经营主体的农民,作为行使维护社会稳定、保障国家安全和调控宏观经济发展职能的政府也是最大的受益者,此外,社会各方面基本都是灌溉发展的直接或间接受益者。因此,只有政府高度重视、农民积极参与、社会广泛关心,才能保证灌溉事业的持续健康发展。否则,历史教训表明,灌溉就会停滞乃至倒退。

----灌溉发展要统筹规划、协调推进、和谐发展。随着经济社会发展,人口增加,城镇化加快、水资源瓶颈制约越来越强,灌溉发展应放在经济社会发展的大局中统筹规划。在发展中要注重建设与管理、灌溉与排水、节水与增效、数量与质量、骨干与田间的协调推进。在制度创新中要注意相关利益者的广泛参与,注重生态建设与环境保护,推动灌区人人和谐、人水和谐发展。

----科学决策是灌溉发展的保障。八十年代灌溉发展出现停滞和倒退的最大失误可以说就是不讲科学。灌溉是一门工程科学,工程是有寿命的,讲科学不仅是在规划、设计、施工时讲,在运行、维修、养护和更新改造更要讲。如果那时讲了,也许今天就不用这么多投资来进行改造了。

----财政投入是制约今后农业灌溉发展的最关键因素。不彻底解决投入问题,灌溉事业可能永远都是“纸上谈兵”。在相当长的时期内,财政对包括灌溉在内的农业的投入可以说非常可怜。1951-1989年国家通过工农产品价格“剪刀差”和农业税从农业中抽走1万亿元,而工业支农资金仅3000亿元,净流失7000亿元。九十年代后,农业通过“剪刀差”对工业的贡献每年都在1000亿元以上,到2000年工农产品价格“剪刀差”相对量依然达到60-70%。财政对农村地区在1985年前为净流入,其余年份均为净流出。虽然九十年代后,财政支农资金有所增加,但总量依然不足,1996-2000年财政支农资金分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元,分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%、8.8%,但发达国家的支持水平是30%-50%,同是发展中国家的泰国和印度这一比例为10%-20%。即使在支农资金中,用于供养和行政性开支占60%,用于建设的资金中虽然水利占一半多,但基本上集中在大型水利工程建设上,用于灌溉的投入微乎其微。

“一五”到“五五”期间直接用于农田水利的投资占全国基建总投资达2.4~3.2%,到2003年降到0.5%。1980年以前,中央财政设有小型农田水利专项补助资金20多亿元,1980年以后中央财政取消此专项,改由各省财政列支,现在基本成了必威体育app:门的事业费。上世纪80年代,为解决农田水利投入不足,国家建立农民“两工”制度,年农民投工高达100亿个工日,到上世纪末为减轻农民负担,国家取消了“两工”制度,相当于减少农田水利建设投入近千亿元。如何解决灌溉投入严重不足的问题,将是摆在今后政府面前的重要事务。如大型灌区节水改造每年中央投入国债资金平均只有15亿元,且每年投入很不稳定,按照目前投入水平,仅完成骨干工程还需要40年;中型灌区国家农业综合开发资金每年安排只有1.5亿元左右,按此进度要70年才能完成骨干配套和改造任务。而大中型灌区骨干工程设计年限为20-25年,届时原有工程尚未改造完,经改造后的工程又需要改造了。面广量大的小型灌区工程,过去主要依靠“两工”来维持工程的整治和维修养护,随着“两工”取消,失去了主要的投入来源,目前中央虽然建立了小型农田水利工程设施建设补助专项资金,但每年只有几亿元,缺口很大。

三、当前灌溉节水事业面临的机遇、挑战与政策

(一)机遇与挑战

机遇主要有:

1、全面建设小康社会和社会主义新农村建设要求加快灌排事业发展,以促进农业增产、农民增收和农村经济社会发展;

2、保障国家粮食安全战略要求加快灌排事业发展,以进一步提高粮食综合生产能力;

3、资源节约型社会建设要求加快发展必威体育app官网,发展必威体育app官网与以人为本全面协调可持续的科学发展观要求一致,节水已经在全社会形成共识;

4、中国经济的持续发展、公共财政能力的提高,为城市反哺农村、工业反哺农业、建立多元化的灌排投入体制奠定了良好的经济基础(可能)。

挑战主要表现在:

1、水资源短缺突出,农业灌溉每年缺水达200多亿立方米;同时农业灌溉用水效率较低,用水浪费严重;

2、在可供水量增长困难的情况下,工业和城市用水挤占灌溉用水趋势加剧,未来解决农业灌溉用水只能靠走内涵挖潜的路子,加快必威体育app官网事业发展;

3、水资源污染尚未得到有效控制,在发展灌溉的同时,要十分注意保护水生态问题,以适应环境友好型社会建设要求。

4、灌溉的服务对象是政治觉悟不断提高、民主意识不断加强的广大农民;是几十年来为完成社会主义原始积累,被政府通过几十年计划经济、统购统销、集体化、国有企业等制度安排,非常成功地利用工农产品剪刀差实现双重剥夺的农业和农民;是长期以来处于弱势群体的农民,处于弱质产业的农业和处于落后地区的农村。今后既要较快提高灌溉生产力水平,又要理顺生产关系,以适应社会主义和谐社会建设要求,难度相当大。

总的来讲,中国灌排事业是机遇与挑战并存,机遇大于挑战。这就要求我们要认真地总结多年来发展灌排事业取得的成功经验,分析并逐步解决灌溉发展目前存在的问题,以科学发展观为指导,坚持人水和谐,坚持走节水型发展的道路,加快我国灌排事业的发展,以农业用水的可持续利用保障农业乃至国民经济和社会的可持续发展。

(二)当前中国灌溉的发展政策

●灌溉是重要的水资源开发利用工程,政府应加强领导。《中华人民共和国水法》明确规定:“地方各级人民政府应当加强对灌溉工作的领导,促进农业生产发展”。《水利产业政策》指出:“水利是国民经济的基础设施和基础产业”,并明确农田灌排是水利建设的重点内容,各级人民政府要把加强水利建设提到重要的地位,制定明确的目标,采取有力的措施,落实领导负责制。

●灌溉是社会主义新农村建设的重要内容,政府应加大投入力度。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将大型灌区续建配套和节水改造列为社会主义新农村建设重点工程之一。2005年必威体育app官网: 国务院《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出:“加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套。新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点,并不断加大投入力度”。2006年必威体育app官网: 国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出:“加快发展必威体育app官网,继续把大型灌区续建配套和节水改造作为农业固定资产投资的重点”。温家宝总理在《政协信息专报》第107期《建议将农业必威体育app官网工程摆上议事日程》上批示:“要把必威体育app官网工程建设(包括大型灌区改造),作为农村基础设施建设和农业综合开发的重点,统筹规划和安排”。

●灌溉是保障国家粮食安全的重要基础设施,应加快发展。《国家粮食安全中长期规划》将以大中型灌区续建配套和节水改造为重点的农田水利建设作为保障国家粮食安全的重点工程。必威体育app:《加快灌区建设保障国家粮食安全近期重点规划》指出:在加大对现有灌区续建配套和节水改造,进一步提高灌溉保证率和粮食产出效率的同时,在水土资源条件好的地区进一步扩大灌溉面积,开发粮食生产的后备资源。曾培炎副总理在《多管齐下,发展必威体育app官网,确保国家粮食安全—中咨公司专题调查报告》上批示:“发展必威体育app官网对缓解水资源短缺、保障粮食生产十分重要。要加大国家对节水设施建设和推广节水技术的投入,加快灌区管理体制改革”。回良玉副总理在听取必威体育app:《加快灌区建设 保障粮食安全近期实施方案》汇报时指出:“加快灌区建设是提高粮食生产能力的重要途径和最佳选择”。

●灌溉必须走节水型的发展道路。中国共产党第十五届三中全会指出:“要制定促进节水的政策,大力发展节水农业,把推广必威体育app官网作为一项革命性的措施来抓,大幅度提高水的利用率,努力扩大农田有效灌溉面积”。《水法》明确:“国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“提高水的利用效率,到2010年基本实现灌溉用水总量零增长,全国农业灌溉用水有效利用系数达到0.5”。

●发展必威体育app官网,在加快必威体育app官网基础设施建设的同时,要重视制度建设。一是要建立灌溉用水总量控制及定额管理制度。根据灌区可利用水资源和当地社会经济发展趋势,科学、合理分配水量,确定灌溉用水总量控制指标。按照作物需水和用水管理要求,制定用水定额和供用水计划。《水法》第四十七条:国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。二是积极开展农业灌溉水权转让。结合灌区用水特点,积极探索水权建立与分配机制,逐步建立水权转让的市场机制,灌溉节约的水量可以有偿提供给其它行业,引导用水户节约用水,高效用水,提高水资源的利用效率,促进必威体育app官网多元化投资体制的建立。三是严格执行《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》,完善灌溉水源与设施占用的补偿机制。工业、城市发展占用的农业用水和设施应予以补偿,保护农民的合法用水权利。

●促进必威体育app要建立合理的水价形成机制。水是有限资源,灌溉用水要收费,按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则,建立合理的水价形成机制。《水法》明确:“使用水工程供应的水,应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定”、“用水应当计量,并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。中央政府近年来相继出台了《水利工程供水价格管理办法》、《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》等政策,利用水价这一经济杠杆实行强制节水,促进水资源的高效利用。

●发展灌溉要充分考虑与生态和谐的关系。灌溉与生态环境密切相关。通过农业灌溉的节水,合理配置生态用水,为生态用水腾出水量并提高用水保证率,促进生态环境的建设。生态脆弱和水环境恶化的内陆河地区要加大流域水资源统一管理力度,严禁控制发展新的灌溉面积,以保障生态用水。在地下水超采区(尤其是华北地区),限制地下水的开采,严格控制深层地下水的开采。

●发展灌溉要制定科学合理的规划。根据农业和农村经济发展对灌溉的要求,按照前瞻性、分步实施、统一规划的思路编制灌溉规划。规划的制定要以水土资源承载能力为基础,注意水资源的节约、配置和保护。同时在合理布局的基础上,突出重点,优先考虑重点放在粮食主产区、严重缺水地区、生态环境脆弱地区和相对贫困地区。近几年,必威体育app:先后制订了《全国大型灌区续建配套节水改造规划》、《全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划报告》、《全国必威体育app官网和旱作农业发展规划》、《全国必威体育app官网规划》、《加快灌区建设保障粮食安全近期重点建设规划》等。

●发展灌溉要建立投入稳定增长的保障机制。中央和各级地方政府都要积极落实资金投入,保障对灌溉设施投入的稳定增长。中央及各级政府应建立稳定的财政投入保障机制,强化项目的规范化、制度化、科学化管理,同时建立健全评估制度,保证项目规范有序地实施和提高投资效益。

●发展灌溉要依靠科技进步。要逐步提高科技进步对灌溉的贡献率。形成国家扶持,节水材料设备生产企业为主体,科研单位、大专院校为骨干,生产单位、用水户参与,产、学、研结合的科技创新网络。引进国外先进必威体育app官网技术,开发适合我国国情的多种形式的灌溉节水新技术。完善基层技术推广服务体系,不断提高灌溉的现代化水平。国家发改委、科技部、必威体育app:、建设部和农业部联合发布了《中国节水技术政策大纲》。

●灌区节水改造要坚持“两改一提高”。1998年长江大水后,必威体育app:党组针对农村水利发展的具体情况,提出重点抓好大型灌区“两改一提高”工作。实践证明,通过灌区“两改一提高”工作的开展,优化了水资源配置,促进了农业增产、农民增收,提升了灌区管理效率和服务水平,改善了农村生态环境,经济、社会和生态综合效益十分显著。今后要在总结经验的基础上,不断深化灌区“两改一提高”工作。

●灌区改造要加强项目管理。研究制定有关项目管理办法,使项目管理做到有章可循,减少项目管理中的随意性,强化项目的规范化、制度化、科学化管理。在项目安排上,要优先安排水资源严重短缺和供需矛盾突出地区的灌区。各灌区要优先安排对灌区全局影响较大,节水潜力大部分的改造;在资金使用上,要实行专户储存,专帐管理。资金的支付,严格按照申报、审核、批准程序执行。严禁乱支乱用、截留和挪用资金;在建设过程中,要严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制,保证施工各环节有章可循,确保工程建设质量。在改造技术上,要积极引进省工、省料、先进、实用的新技术、新材料、新工艺,鼓励采用先进实用的防渗材料和先进的加固技术,提高工程标准和科技含量。国家已经出台的政策主要有:《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点技术改造项目国债专项资金管理办法》、《水利工程建设项目招标投标管理规定》、《水利基本建设资金管理办法》、《水利工程建设监理规定》、《灌区管理办法》、《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》、《重点大型灌区续建配套改造项目验收办法》、《节水增效灌溉示范项目验收办法》

●灌区改革要大力推进以农民用水者协会建设为重点的管理体制和运行机制改革。按照必威体育app:、国家发展改革委员会、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》的要求,建设农民用水户协会建设要结合本地具体情况,不生搬硬套,搞一个模式;既要加快改革步伐,同时要讲求实效,确保改革一处,成功一处;各级政府要加强对农民用水户协会建设的指导、扶持,要真正放权;培育农民用水户协会要坚持自愿组合、互利互惠。结合必威体育app:《灌区民主评议行风指导意见》的执行,提高灌区服务水平。各灌区根据国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》,严格水利工程管理单位的定编、定岗、定员工作,加强工程建后管护工作,落实管护责任制。明确单位性质与管理职能,逐步理顺体制,建立良性运行机制,充分调动广大职工的积极性,不断提高管理效率,降低管理成本。

●促进灌区发展要健全灌区评估制度。评估工作是对灌区工作成效、经验和问题的全面总结和检查。通过适时评估,摸清项目建设情况,总结成效,发现存在问题,提出对策建议,能保障项目规范有序地实施和提高投资效益。今后要进一步完善灌区评估办法,将项目评估工作制度化。

四、对未来中国灌溉节水事业的展望

(一)未来经济社会发展对灌溉节水工作的要求

未来经济社会发展从很多方面对灌溉节水事业发展提出不同层面的要求,如农业增产、农民增收、农村经济发展、现代农业建设、农村生态建设等等,但最突出最尖锐的是两个方面的要求,一是保证粮食安全,二是保障水安全。

1、保障国家粮食安全需要坚实的灌溉基础。

预计到2010年、2020年,我国人口将分别达到13.6亿和14.5亿(人口增长是刚性的)。随着人口数量不断增加和社会经济持续发展,今后我国粮食消费需求继续呈刚性增长。据预测,2010年粮食消费需求总量将达10300亿斤左右,2020年达到11200亿斤左右,人均粮食消费量分别在760斤和775斤左右。总的看,随着居民膳食结构的改善,今后直接食用的口粮将继续减少,饲料和工业用粮逐渐增加。当前我国粮食年度产需缺口300 -500亿斤,今后缺口可能进一步扩大,粮食消费需求增长的压力与日俱增。若2010年粮食产量恢复到10000亿斤,2020年再增加300-500亿斤,按此测算,到2010年粮食年度产需缺口300亿斤左右,2020年缺口800亿斤左右。从今后10-15年发展趋势看,受耕地和水资源制约(耕地和亩均水资源量减少是刚性的),粮食增产的难度越来越大,保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。

首先,耕地和水资源短缺的矛盾日益突出。近年我国耕地数量锐减,目前人均耕地仅为1.40亩,约为世界平均水平的1/3,且耕地质量偏低,土壤养分失衡、退化严重、环境恶化等问题突出。我国水资源总量不足,严重短缺,人均和亩均水资源占有量分别不足世界平均水平的三分之一和三分之二,且降雨时空分布不均。全国正常年份每年农业灌溉缺水约200多亿立方米,导致1亿亩左右农田得不到灌溉。目前干旱和严重缺水已经成为制约我国大部分地区农业发展的瓶颈。随着人口增长、工业化和城镇化的快速推进,耕地减少和水资源紧缺的趋势不可逆转,城乡争地、工农争水的矛盾会更加突出,将直接影响今后的国家粮食安全。

其次,粮食生产基础设施薄弱的约束日趋明显。农田水利设施建设滞后,老化失修现象普遍,农业用水浪费严重。全国有效灌溉面积仅占耕地总面积的45%;全国大型灌区骨干建筑物损坏率达到40%;全国灌溉水的利用率仅有45%左右,远低于发达国家70%—80%的水平,粮食作物的平均水分生产效率仅1.1kg/m3左右,是发达国家的50%。在8.48亿亩农田有效灌溉面积中,按低标准进行初步配套和节水改造的面积约3亿亩左右,只占35%。农业抗灾能力弱,水旱灾害频繁。1990~2000年,平均每年因水旱灾害造成的粮食减产达8.2%,年均减少粮食近4000万吨。农业机械装备水平偏低,目前全国耕种综合机械化水平仅为32.4%。科技支撑能力不强,目前科技进步对我国粮食单产的贡献率仅为48%,低于世界发达国家70%的水平,进一步提高的难度较大。

第三、利用国际市场解决国内供给的风险依然很高。近20年来,世界粮食生产年际间波动较大,当前粮食库存消费比略高于18%的粮食安全警戒线,今后一段时间,世界粮食供求仍将偏紧。当前世界谷物常年贸易量在2.2亿吨左右,仅为我国谷物消费总量的一半左右,且已形成稳定的贸易渠道。在此情况下,如果我国大幅增加粮食进口,将会打破现有世界贸易格局,国际市场将难以承受。同时国内粮食生产也会受到一定冲击。我国大量进口粮食会面临经济上和政治上的双重风险。

解决未来粮食缺口问题,应采取综合措施,从生产、流通、销售、服务、储备等各方面综合考虑。但除了依靠科技进步,从化肥、农药技术、现代生物技术、遗传技术和信息技术等方面挖掘潜力,进一步加强市场流通体系、国家粮食储备体系、进出口贸易体系和粮食加工转化体系建设外,加强灌区建设是保障国家粮食安全的最佳途径和最优选择。为此,必威体育app:先后编制完成了《全国大型灌区续建配套节水改造规划》、《全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划报告》、《全国必威体育app官网和旱作农业发展规划》、《全国必威体育app官网规划》、《加快灌区建设保障粮食安全近期重点建设规划》等规划,以分阶段应对不同时期国家的粮食安全问题。

2、保障国家用水安全需要大力推进必威体育app。

我国是世界上水资源最为短缺的13个国家之一,多年平均水资源总量约占全球径流资源的6%,其中可开发利用水资源量只有36%,人均水资源可利用量只有600立方米左右,耕地亩均水资源占有量仅1400立方米,是世界平均水平的1/2。此外,降雨时空分布不均,水资源区域分布与生产力布局极不匹配,特别是我国北方地区人口、耕地、GDP与水资源在全国所占的比重严重失调。我国每年因缺水造成的经济损失近2000多亿元。

我国又是世界上用水量最多的国家,年取用水量约占世界总量的12%左右。目前我国各类水利设施年供水能力约5600亿立方米,其中农业用水量3900-4000亿立方米,占总用水量的70%左右,是用水的大户。在农业用水中农田灌溉用水量3500-3600亿立方米,占农业用水量的90%左右,占总用水量的63%左右。由于新增灌溉水源难度越来越大以及节水的深入开展,过去二十年农业用水总量一直维持在3900-4000亿立方米左右,与此同时,城市和工业用水增加较快,农业用水在全国用水总量中的比例一直呈下降趋势,从五十年代的90%多,逐步下降到目前的70%左右。农田灌溉用水在过去的二十年间也基本没有增加,但用水效率和水分生产率大幅度提高,农田灌溉面积从7亿亩增加到8.48亿亩,粮食产量从3000多亿公斤增加到4500多亿公斤。其中尤以“九五”期间用水效率提高最快,灌溉水利用系数提高了10%,在灌溉用水总量基本未增加的情况下,保证了“九五”期间近280亿立方米的新增供水得以集中用于工业和城市生活。

在农业用水短缺的同时,农业用水浪费十分严重,进一步加剧了农业用水紧缺的矛盾。目前全国灌溉水平均利用率只有0.45左右,远低于发达国家0.7-0.8的水平;水分生产率只有1.1公斤/立方米水,远低于发达国家2.0公斤/立方米水的水平;全国渠道输水损失占整个灌溉用水损失的80%以上,也就是说每年有1600亿立方米的水是在渠道输水过程中损失的,这相当于全国每年除农业用水外的其它各项用水量的总和,即使按发达国家的用水水平来衡量,也有1000亿立方米的水被白白浪费了。另外,不少灌区还沿用传统的粗放式灌溉模式,亩均灌溉水量大大高于作物需水量,造成不必要的灌水浪费。

根据最新全国水资源综合规划研究成果,全国现状缺水240亿立方米,其中农田灌溉缺水约200亿立方米。另外,全国超采地下水、挤占生态用水约350亿立方米。根据有关规划,为保障国家粮食安全,到2020年全国有效灌溉面积将达到9.3亿亩,净增8200万亩,需灌溉用水量300亿立方米左右。

由于我国农业生产对灌溉的依存度较高,而从我国水资源严重短缺的实际情况看,不可能通过单纯增加新水源来缓解农业用水的紧张状况,从经济角度看,全国也仅有少部分地区可适当开发新水源,且开发成本远高于节水的成本,也不可能依靠跨流域调水来解决农业用水,因此,绝大部分地区必须通过节约挖潜来满足新增的灌溉用水需求;另一方面,随着人口增长、经济社会发展的加快,工业、城市和生态用水需求增加,如果继续维持农业用水严重浪费的现状,将使本来就严重短缺的水资源更加“雪上加霜”。因此,无论是从促进现代农业发展、保障国家粮食安全出发,还是从以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展出发,都必须狠抓必威体育app。在未来全国灌溉用水总量基本不增加的前提下,灌溉缺水、新增灌溉面积的灌溉用水量主要靠灌溉节水挖潜解决,同时生态用水也需靠节水挖潜解决,根据规划,为了实现以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展,需要在2020年前新增600亿立方米以上的必威体育app能力。因此,未来必威体育app任重而道远。

(二)未来灌溉管理模式的选择

杜拉克∶管理是专门赋予资源以生产力的一种社会机制,它的职责就是谋求有组织的经济进步与发展。管理追求的终极目标:效率、效益(效果)、秩序。

我国著名的管理学家高尚全在对管理的含义进行解释时用了一个狭义的简单易懂的说法,他说:简单来讲所谓管理,即管好要素,理顺关系。一是注意时间成本。关系的通畅与否决定了时间成本的大小。最有价值的东西是核心人才(管理者、技术者、营销者)的时间。二是关于重复建设的认识。是以人为中心、还是以物为中心。管理的作用不仅仅是把各种生产因素组合成整体,更重要的是调动全体员工的积极性,规范全体员工的行为,让大家为了一个共同的目标——组织(而不是分散的个体目标)而努力工作。

灌溉管理就是对灌溉要素--资源、资产、工程、人员的管理,并理顺相关利益者的关系。

灌溉特点决定灌溉管理的模式。总的说灌溉具有非竞争性、非排他性、自然垄断、建设投资数额巨大、分散农户经济上无力承担、市场或私人不愿投资、必须集体行动、收费困难等特点,因此,它不属于农户家庭消费的“私人物品”,而是工程控制范围内所有农户共享的物品,全社会所有成员都从灌溉工程中直接或间接受益。

具体地说:

一是公益性:发展灌溉、节水、排水,不仅是农业、农民的需要,更是社会存在与发展的必不可少条件,社会效益显著,自身的直接经济效益不大明显。

二是非营利性:灌溉排水工程措施本身具有抗灾减灾、解决农民口粮和减贫等功能,是提高农业抗灾能力,改善农业生产条件的基础保障,这决定了它不可能盈利,大多数情况下,建设资金都无法收回。同时,由于灌溉有促使农业增产增收的作用,为了补偿服务提供者的耗费,作为用水者应当付费,如在灌区田间工程建设和节水改造中承担出工和筹集义务。在这一点上说灌溉服务和收费有一定的经营性,但这种经营活动永远不以盈利为目的,世界上没有一个国家农业水费按成本计收。

三是规模性:从全国看,灌溉工程面广量大,但单个工程规模小;从单个工程看,绝大多数灌溉、排水工程均覆盖较大范围,其服务由众多农户共享,并且作为一个整体难以分割。

适应灌溉的特点,近年来其管理模式也是不断变革的:

--小型农村水利工程产权制度改革。截至2005年底,全国2000多万处小型农村水利工程中约35%已经进行产权制度改革,已经改革的工程以小水窖(池、柜)、塘坝和小水库等有一定直接经济效益的工程为主,多以承包、租赁、拍卖等多种形式明晰管理权和使用权,但大量受益主体较多、直接经济效益不明显的灌溉排水工程的改革面临体制性障碍很多。近年来,蓬勃发展的农民用水户协会进行灌溉排水工程管理的实践,为加快灌溉排水工程的改革提供了可能。2005年中央1号文件明确国家补助小型农田水利工程形成的资产归农民用水合作组织所有,2006年中央1号文件明确提出要加快推进小型农田水利工程产权制度改革。为贯彻落实中央文件精神,充分发挥小型农田水利工程的效益,

--农民用水户参与灌溉管理改革。截止目前,我国已有30个省(区、市)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革,组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织20000多个,管理灌溉面积近1亿亩,参与农户6000多万人。形成骨干工程由灌区管理单位管理,支渠以下由用水户协会参与管理,实行水务公开的灌溉管理体制。

--水利工程管理体制改革(国有大中型灌区、泵站)。国办转发《水利工程管理体制改革实施意见》(2002年45号文件)和必威体育app:财政部印发《水利工程管理单位定岗标准》、《水利工程维修养护定额标准》:单位定性、分级管理、管理人员定岗定员、维修养护定额、管养分离、水价改革、水费计收机制改革、投入体制改革、社会保障等。大多数省出台了改革实施意见,改革试点单位基本完成。

未来农村水利改革可能选择的模式:

--产权制度改革(改革的难点):涉及工程和资产管理。采取先田间和小型,后骨干和大中型的方法逐步推进。

--水权制度改革(改革的关键):涉及水资源管理。采取先总量控制后定额管理,先原始水权分配,后水市场运作的方式逐步推进。

--用水户参与管理改革(改革的重点):不仅涉及对资产、水资源和工程的管理,而且是对人员的管理,并协调相关利益者的关系。采取先部分参与,后全过程参与,先浅层次参与,后随着产权、水权改革的不断推进,进入深层次管理的方式推进。

从管理的模式上看,三种改革模式都很重要,可以作为一个整体同步推进,也可以分别交叉推进。但从内容和目的上看,一定程度上,前两种模式是后一种模式的基础。从长远看,灌溉管理模式可能是一种类似物业管理的模式,即:

农民(或用水户协会):拥有骨干工程部分产权+田间工程全部产权+水资源的使用权+耕地承包权=混合所有权者。

政府:拥有骨干工程部分产权+水资源的所有权和管理权=混合所有权者。

水行政主管部门(或国有资产管理部门):代表政府行使权利。

专业管理机构:受灌区代表大会委托进行灌溉管理。

灌区代表大会是灌区管理的最高权力机构,由用水户、受益地区地方政府、水行政主管部门、灌区专业管理机构代表和熟悉灌区管理的专家、社会人士等人员组成。

(三)今后灌溉节水适应经济和社会发展需要研究的宏观课题

1、灌溉节水发展与社会进步;

2、经济发展与灌溉节水投资政策;

3、城镇化加快、工业增长对灌溉发展模式的影响与对策;

4、灌溉发展与生态;

5、人口、资源、环境约束下的灌溉发展模式;

6、灌溉与国家战略实施(粮食安全战略、新农村建设、和谐社会建设、小康社会建设、资源节约型社会建设、环境友好型社会建设等);

7、灌溉与区域发展关系(西部大开发、中部崛起、东部腾飞、振兴东北等);

8、农业灌溉水质现状及对粮食安全的影响;

9、以现代技术改造传统产业,用现代理念创新管理;

10、灌溉水权实践与研究;

11、灌溉与防洪。

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